Théoriquement, il est toujours possible d’équilibrer un système public en socialisant une part encore plus grande de la richesse nationale par de nouveaux prélèvements. Toutefois, cette option se heurte à une limite macroéconomique dont les effets, bien que débattus dans la littérature, méritent d’être pris au sérieux : un niveau excessif de prélèvements obligatoires risque d’élargir le coin fiscal sur le travail pesant sur la compétitivité des entreprises, décourageant l’investissement et comprimant l’emploi et la masse salariale sur laquelle reposent précisément les recettes du système. C’est précisément ce qui a motivé la diversification des ressources du système dans les années 1990. Il convient néanmoins de ne pas surestimer cet effet : d’abord, des dépenses sociales élevées soutiennent la demande agrégée et peuvent aussi avoir un effet multiplicateur positif sur l’activité[10]. Ensuite, les effets macroéconomiques des politiques d’exonération sur l’emploi[11] et la compétitivité[12] ne sont pas évidents.

Comme le montre notre modèle, dans un système privé, les déficits sociaux ont un équivalent marchand. En effet, l’absence de mutualisation interdit le déficit (D_t \approx 0 [\latex]), de sorte qu’ils se traduisent alors intégralement soit en hausse des primes, soit en exclusion (H_t[\latex] élevé). Le passage d’un système à l’autre ne change donc pas l’équilibre financier des systèmes, mais plutôt sur qui il repose[13].

La question du lien entre équilibre financier et croissance est donc éminemment politique. Tout d’abord, aucun système n’y échappe, il s’agit d’un invariant structurel quand les besoins sociaux croissent plus vite que la richesse. Ensuite, ce qui distingue les régimes, c’est le vecteur d’équilibre financier : dette sociale, déficit public, ou exclusion de marché. Le choix entre ces vecteurs est un choix politique, pas une fatalité économique. Accepter un niveau de prélèvement plus élevé, ou à l’inverse tolérer un reste-à-charge plus important pour les ménages, ne relève plus d’une loi économique absolue, mais d’un choix de société et de la négociation permanente de notre contrat social.

2.     La transition accentue le dilemme entre solidarité et déficits sociaux

2.1.  Les politiques de transition auront probablement un coût en termes de croissance et donc de recettes

Il ne fait pas de doute que la transition vers une économie moins émissive en gaz à effet de serre aura des effets économiques massifs, et donc affectera les déficits sociaux.

Selon le rapport Pisani-Ferry Mahfouz[14], les investissements colossaux qu’exigent la transition énergétique ne conduisent pas à un surcroît d’activité, contrairement à ce que la théorie keynésienne le laisserait penser : le consensus est aujourd’hui plutôt que la productivité sera, au moins transitoirement, négativement affectée par la transition, les investissements consacrés à l’efficacité énergétique se faisant au détriment d’investissements de productivité. Estimées à un tiers de point de PIB par an[15], ces pertes en productivité ont un impact direct sur la masse salariale, et donc sur les recettes de protection sociale.

Ces investissements risquent d’affecter les comptes de la protection sociale également par un autre canal. Leur besoin de financement pourrait soit évincer d’autres dépenses publiques dans un souci d’équilibre budgétaire : les dépenses sociales seraient les premières candidates, soit amener le législateur à réaffecter une partie des recettes non affectées des comptes sociaux au financement de la transition écologique.

Si la transition énergétique dégradera certainement les déficits sociaux, le retard ou l’inaction climatique ne le feront que davantage. Dans un scénario de statu quo, c’est-à-dire en maintenant les investissements actuels pour la transition et la trajectoire de réchauffement, les estimations les plus prudentes de la littérature font état d’une perte du PIB mondial entre 1 % et 3 % d’ici 2050[16]. Mais cela pourrait être pire : une étude d’Adrien Bilal et Diego Känzig[17] [2026] conclut qu’une augmentation de 1°C de la température mondiale entraînerait une baisse de 12 % du PIB mondial par rapport à un scénario sans réchauffement. Par conséquent, si aucun effort supplémentaire n’est entrepris, la perte de revenu sera d’environ 30 % du PIB mondial en 2050 et de 50 % en 2100. Ces pertes concerneront évidemment également la France, particulièrement exposée aux dommages climatiques (inondations, sécheresse) et donc aux pertes de PIB : les déficits publics et sociaux en seront durablement impactés.

Or, comme évoqué dans la première partie de cet article, le financement de notre protection sociale, principalement assis sur des prélèvements portant sur le travail, est intimement dépendant de la croissance de la productivité. Ses recettes, affectées aux prestations d’assurance sociale, sont en grande partie dépendantes de la masse salariale et du chômage structurel, et donc de la croissance : en régime de décroissance ou de ralentissement, la baisse des salaires réels combinée à une hausse de la demande de compensation de revenus met en tension le système et augmente mécaniquement les déficits sociaux.

2.2 Mais aussi modifie la nature même des risques sociaux : une augmentation supplémentaire des besoins

Le financement de la protection sociale n’est pas le seul à être impacté par le changement climatique, la dégradation de l’environnement et la transition écologique. Les besoins sociaux, que ceux-ci soient déjà pris en charge par la Sécurité sociale ou non, risquent en effet d’être considérablement renchéris.

C’est par exemple le cas de la santé et de la branche maladie. L’OMS estime que 23 % de la mortalité prématurée globale et 26 % de la mortalité infantile, ainsi que 24 % de la morbidité sont liés à des causes environnementales. Le rapport d’évaluation du 3e plan national santé-environnement montre que le nombre de décès répertoriés consécutifs à des facteurs environnementaux est équivalent au nombre de décès dus au tabac, et plus de 20 fois supérieur aux décès dus aux accidents de la route[18]. En France, l’exposition aux PFAS et aux pesticides peut entraîner des lésions hépatiques et rénales ou des cancers, des maladies thyroïdiennes, de l’obésité (cholestérol), l’infertilité des femmes, un faible poids à la naissance ou encore altération du système immunitaire[19]. Plusieurs maladies professionnelles liées à l’utilisation de pesticides par les travailleurs agricoles sont aujourd’hui reconnues[20], notamment le cancer de la prostate, la maladie de Parkinson, les leucémies et les lymphomes, les troubles du spectre autistique chez l’enfant. Enfin, et pour ne citer que quelques exemples de pollutions, vivre à proximité d’axes routiers à forte densité de trafic automobile pourrait être responsable de 15 à 30 % de nouveaux cas d’asthme chez les enfants mais également des pathologies respiratoires (de l’asthme au cancer du poumon[21]), maladies cardiovasculaires (infarctus du myocarde), risques accrus d’accidents vasculaires cérébraux (AVC) ou encore des risques accrus de démence[22].

Ces effets sanitaires des pollutions environnementales ont évidemment un coût pour la Sécurité sociale, en particulier la branche maladie et la branche des maladies professionnelles. La pollution aux particules fines (PM 2.5) en lien avec les activités humaines en France hexagonale représente un impact économique annuel en termes de santé et de bien-être pour les maladies étudiées de l’ordre de 12,9 milliards d’euros par an[23]. Les coûts liés à l’exposition aux PFAS sur la santé dans la zone économique européenne sont estimés entre 52 et 84 milliards d’euros par an[24], notamment du fait de la valorisation monétaire de la perte de bien-être et des vies perdues. Récemment, l’éventualité que les tests de présence de cadmium dans le sang et dans les cheveux soient remboursés par la Sécurité sociale, est un nouvel exemple de l’élargissement des prestations maladie aux nouvelles pathologies d’origine environnementale.

La branche maladie ne sera pas la seule touchée par la dégradation de l’environnement et la transition écologique. Ce sera par exemple également le cas des prestations chômage, qui augmenteront en raison du ralentissement de la croissance, mais également plus structurellement par la mutation du marché du travail qu’elle imposera, notamment la réallocation de l’activité, et donc des emplois. Même si les meilleures estimations font l’hypothèse que ces réallocations seront concentrées sur des segments bien identifiés du marché du travail et en particulier, donc, les secteurs les plus émetteurs, le réchauffement climatique lui-même risque d’affecter les conditions de travail d’une frange beaucoup plus importante des travailleurs, principalement à travers les changements de température extrêmes. Dans une note d’analyse de France Stratégie en 2023[25], Salima Benhamou et Jean Flamand rapportent que, selon les sources, entre 14 % et 36 % des emplois seraient exposés à la chaleur et devraient donc voir leurs conditions devenir plus difficiles dans le futur. Ces épisodes de chaleur ont un coût économique (perte de productivité, chômage partiel) qui n’est pas forcément pris en compte dans les modèles macro-environnementaux se concentrant sur le mix énergétique. La productivité commencerait à baisser aux alentours de 25 °C, et baisserait même en moyenne de 2,6 % pour chaque degré dépassant les 24 °C ; la productivité du travail pourrait même chuter de 50 % en moyenne dès 33 °C[26]. Enfin, la transition écologique elle-même et son exigence de transition juste mettra à rude épreuve les prestations chômage, notamment pour adoucir le choc de la transition énergétique en cas de taxe carbone choisie ou subie (via un nouveau choc pétrolier comme les tensions en Moyen Orient le laissent présager).

Plus globalement, la protection sociale se chargera peu à peu, à marche forcée, de prendre en charge les dégâts causés par la croissance économique et le réchauffement climatique sur les inégalités sociales.

Mais elle pourra également servir de modèle pour la prise en charge de risques socio-écologiques qui aujourd’hui sortent de son champ de compétences. La Sécurité sociale est en effet un modèle de résilience collective qui peut permettre de répondre au double impératif de soutenabilité sociale et environnementale. Notamment, l’impact du changement climatique sur la survenance des évènements climatiques questionne la soutenabilité économique (le coût des aléas climatiques pourrait passer de 74,1 Md€ en France en 2020 à 143 Md€ en 2050[27]) et sociale de notre adaptation au changement climatique. En effet, les risques climatiques bénéficient d’une couverture assurantielle disparate : 70 % des exploitations agricoles ne sont aujourd’hui pas assurées par l’assurance grêle ou l’assurance récolte, malgré un dispositif public des calamités agricoles : la loi du 2 mars 2022 repense le système, les agriculteurs assumeront les premiers pourcentages de perte, l’assurance entre 20 et 50 %, l’État le reliquat.

Par un fonctionnement similaire, le régime des catastrophes naturelles a fêté en 2022 ses 40 ans. Ouvrant un bouclier de réassurance publique en cas de catastrophe naturelle officiellement déclarée, le régime permet aujourd’hui aux assureurs d’être économiquement soutenables en cas de dégâts importants. Dans le même temps, pour faire face à l’augmentation des aléas naturels, les primes d’assurance sur les catastrophes naturelles ont été multipliées par quatre depuis 1982, près de 200 000 résidences principales ne sont aujourd’hui pas couvertes et certaines compagnies d’assurance se retirent des risques trop coûteux (grêle, sécheresse) ou des territoires trop impactés (Nord de la France, Outre-mer)[28].

Cette croissance du besoin de couverture croisée à un paysage morcelé de mécanismes d’assurance pose question. Tout d’abord, il est possible qu’un certain nombre de ménages ne puissent pas supporter l’augmentation des primes d’assurances dans des budgets déjà fortement contraints et qui le seront probablement davantage avec le renchérissement du coût du carbone ; ensuite, certains logements en zones particulièrement à risque d’aléas naturels pourraient perdre de la valeur, voire ne plus être assurables ; enfin, le partage du coût des dommages entre ménages, entreprises, assureurs, collectivités locales et État central n’est pas tranché. En dressant un parallèle entre l’industrialisation qui a renversé la charge de la responsabilité à la fin du XIXe siècle et créé les premières assurances sociales, le réchauffement climatique pourrait tout à fait conduire à des réflexions similaires et amener l’État à accroître la prise en charge des risques socio-climatiques.

2.3 Une voie de sortie : vers une nouvelle diversification des ressources de la Sécurité sociale ?

L’augmentation des besoins, couplée aux difficultés de financement amenées par le ralentissement de la croissance, appelle, en complément d’efforts d’efficiences quand cela est possible, à de nouvelles ressources pour maintenir notre modèle social. « Il n’y a pas de sens à parler de ‘déficit’ de la Sécurité sociale. Il y a des besoins à satisfaire qui exigent tel financement ; parler de déficit signifierait qu’il faudrait réduire les besoins ou renoncer à les satisfaire. »[29] Cette citation de François Ewald ne pourrait être plus d’actualité. Si on ne veut ni augmenter les cotisations (ce qui pourrait se justifier, au moins dans le cadre « classique » de la Sécurité sociale), ni laisser des gens sans protection vis-à-vis des risques à venir, alors la seule solution est une nouvelle ressource. Se posent alors évidemment les questions de sa base taxable, de son champ, de son étendue.

Quatre conditions nous semblent essentielles pour augmenter les ressources de la Sécurité sociale, et de la solidarité en général :

• ces ressources doivent être dédiées et fléchées afin de garantir un financement durable et créer du consentement ;
• elles doivent être prélevée sur une base taxable la plus large possible, afin de garantir une universalité des prélèvements, même si une progressivité sur le taux associé peut augmenter la redistribution en recettes ;
• elles doivent peser le moins possible sur la croissance économique, déjà ralentie ;
• elles doivent avoir un lien avec le changement climatique, que ce soit du point de vue de la responsabilité des émissions ou de l’exposition à celui-ci (revenus, biens, patrimoine, etc.).

Deux principales sources de financement nous semblent alors remplir ces conditions : la taxation du patrimoine immobilier d’une part, la taxe carbone d’autre part :

• Notre exposition aux conséquences du changement climatique variera fortement en fonction de notre lieu d’habitation (exposition aux pollutions, aux risques climatiques) et de notre lieu de travail. De plus, le réchauffement climatique est amené à affecter beaucoup plus directement le capital que les populations, le premier étant moins mobile (Bilal, 2023)[30]. A l’instar de la proposition du Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan[31], une « cotisation climatique » prélevée sur base foncière, avec une possibilité de sur-cotisation pour les résidences secondaires et les logements vacants pourrait financer les déficits sociaux directement liés à l’exposition. Les taxes sur le patrimoine ont, en outre, la propriété de peu peser sur la croissance économique[32].
• Une taxe carbone, en ciblant les consommations polluantes et donc en liant la responsabilité du changement climatique à la réparation de ses dommages, est également une bonne candidate. Si elle est moins facilement ajustable pour augmenter son caractère redistributif, notamment car il est encore aujourd’hui difficile d’avoir une empreinte carbone précise des consommations et des actifs, elle permettrait, à l’instar de la TVA actuellement, de financer des dépenses hautement redistributives. La direction générale du Trésor a estimé qu’une taxe carbone calibrée permettrait de rapporter 48 Md€ d’ici 2040[33]. Enfin, à long terme, elle aurait un faible impact sur la croissance.

3.     Conclusion

Au terme de cette analyse, un constat s’impose : le « déficit » de la Sécurité sociale n’est pas une anomalie à corriger mécaniquement, mais le reflet d’un écart croissant entre des besoins sociaux en expansion et une base de financement fragilisée par le ralentissement de la croissance. Ce constat, déjà ancien, prend une acuité nouvelle à l’heure de la transition écologique. Celle-ci ne se contente pas de peser sur les recettes en amputant la productivité ; elle transforme en profondeur la nature même des risques sociaux, qu’il s’agisse des pathologies environnementales, des mutations du marché du travail ou de l’exposition accrue aux aléas climatiques.

Loin de condamner notre modèle social, cette double contrainte appelle à le repenser. Comme le rappelait François Ewald, le déficit témoigne « avant tout de l’ampleur des besoins à satisfaire et des progrès de la solidarité nationale »[34]. L’enjeu n’est donc pas de choisir entre solidarité et équilibre comptable, mais de trouver de nouvelles ressources (taxation du patrimoine immobilier ou contribution carbone) capables de réconcilier justice sociale, soutenabilité financière et responsabilité climatique. Ces nouvelles ressources pourraient être couplées à des solutions de maîtrise de la dépense sociale pour une plus grande efficacité de cette dernière : alors que l’hôpital a déjà largement participé à cet effort, d’autres champs pourraient s’y atteler, comme la tarification des médicaments ou le transport médical. C’est, en définitive, la capacité de notre contrat social à se réinventer face aux défis du XXIe siècle qui se joue dans ces arbitrages.

Cyprien Batut & Mathilde Viennot