Nous avons pris l’habitude d’opposer deux prudences. La première commande de tenir les comptes, de ramener le déficit sous les trois points de PIB et de ne pas transmettre à ceux qui viendront après nous une dette qu’ils n’auraient pas choisie. La seconde commande d’investir maintenant dans la transition, parce que chaque année perdue rend la suivante plus coûteuse. Présentées ainsi, ces deux exigences paraissent inconciliables, et l’arbitrage se règle chaque automne au détriment de la seconde.
Ce rapport soutient que cette opposition repose sur une asymétrie comptable. Nos règles budgétaires savent chiffrer le coût de l’action climatique ; elles ne savent pas chiffrer celui de l’inaction. Elles comparent donc une dépense bien réelle à un monde qui n’existe pas, celui où le climat ne changerait pas. Une fois ce contrefactuel corrigé, la hiérarchie des risques s’inverse.
Reste alors la question que ce travail entend poser : comment tenir un engagement de long terme dans un cadre qui se décide chaque année ? Nous défendons ici l’idée qu’une pluriannualité budgétaire verte n’est pas une dérogation à la discipline budgétaire, mais sa condition.
Ce rapport a été rédigé par Cyprien Batut, Alexis Guillaume et Idriss Najjar.
La France s’est engagée à réduire ses émissions de moitié en 2030 et à atteindre la neutralité carbone en 2050. Elle dispose pour cela d’une architecture programmatique dense, mais d’aucun instrument budgétaire capable de protéger les dépenses de transition des arbitrages annuels. Ce rapport documente cet écart, en analyse les ressorts juridiques, et en chiffre le coût.
Chapitre 1: des investissements publics à la traîne
Les investissements climatiques reculent. L’année 2024 est la première depuis 2011 à enregistrer une baisse, de 116 à 113 milliards d’euros, alors qu’elle a été l’année la plus chaude jamais mesurée. Côté public, ce reflux s’est prolongé dans la loi de finances pour 2025 : baisse de 7,7 % des autorisations d’engagement climatiques, division par deux de l’aide aux véhicules propres, par trois du soutien aux transports collectifs.
La France ne manque pourtant pas de documents stratégiques pour encadrer son action climatique, mais elle manque d’une contrainte. Ni la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC), ni la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), ni le Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC) n’imposent d’obligation de dépense. Surtout, la loi de programmation sur l’énergie et le climat (LPEC) prévue pour 2023 n’a jamais vu le jour.
Chapitre 2: Planifier pour tenir la distance
Ce rapport propose de combler ce manque. Il s’agit de lire la transition comme l’avènement d’un besoin : celui de lier l’ampleur des dépenses publiques et le degré de discipline imposé aux détenteurs de capitaux déterminent les conditions de la transition. Ce n’est pas nouveau: le Plan, les contrats de plan État-Région, France 2030, ou les autorisations de programme et crédits de paiement des collectivités attestent d’une pluriannualité « de fait » relativement ancienne, qui a coexisté sans heurt avec le principe d’annualité.
Chapitre 3: À quoi doit ressembler une pluriannuallité budgétaire verte
Nous décortiquons trois types de solutions:
- La révision constitutionnelle, limitée aux seules dépenses de transition, qui offrirait la garantie la plus forte.
- La loi organique est la voie la plus accessible : sur le modèle de la transposition du TSCG, elle porterait une LPEC renforcée, calée sur la périodicité de la SNBC, et confierait au Haut Conseil pour le climat (HCC) un contrôle ex ante sur le modèle du Haut Conseil des finances publiques (HCFP).
- L’approche par les investissements, enfin, généraliserait les outils existants sans créer de cadre nouveau, au prix d’une moindre protection mais aussi une faisabilité bien supérieure. Il faut un grand plan d’investissement pour la transition en France, mais il ne sera pas effectif sans légitimation démocratique.
Chapitre 4: Dette et changement climatique
Le changement climatique va affecter durablement les trajectoires budgétaires des Etats. Selon nos estimatiosn, un investissement entièrement financé par réallocation des dépenses et/ou de nouvelles recettes abaisse la dette d’environ 25 points par rapport à l’inaction.
Trajectoires de dette publique selon les scénarios, 2025-2070
Note : Scénario 0 (climat-neutre) : dette publique sans prise en compte du changement climatique. Scénario 1 (Central [BAU]) : dette publique avec prise en compte du changement climatique mais avec l’inaction (à politique inchangée). Scénarios 2,3 4 et 5 (ET4) : dette publique avec prise en compte du changement climatique selon la stratégie de financement des investissements supplémentaires nécessaires pour arriver à la neutralité climatique.
Lecture : en 2070, la dette atteint environ 130 % du PIB dans le scénario d’inaction, 105 % dans les scénarios d’investissement compensé et jusqu’à 173 % dans le scénario non compensé à 90 % de part publique.
Les règles budgétaires européennes concernent les quinze prochaines années ; mais les effets du changement climatique impacteront les dynamiques budgétaires au-delà de 2050. Une politique peut donc paraître prudente à l’aune des premières tout en étant imprudente à l’échelle où se joue la soutenabilité réelle de la dette. C’est cette myopie que la pluriannualité budgétaire verte entend corriger : exercer une discipline budgétaire sur le bon horizon temporel pour enfin investir au niveau de nos ambitions et de nos engagements.
Cyprien Batut est économiste et responsable du pôle macroéconomie à l’Institut Avant-garde. Il est diplômé de l’École d’économie de Paris et docteur en économie de l’École des Hautes Études en Sciences Sociales. Sur le terrain académique, il s’intéresse principalement aux politiques publiques françaises sur le marché du travail. Après sa thèse, il a rejoint la Direction Générale du Trésor pendant trois ans, notamment en tant que Conseiller en charge de la politique économique au sein du cabinet du directeur général du Trésor au côté de la Cheffe Économiste du Trésor.
Contact presse : cyprien.batut@gmail.com
Alexis Guillaume est économiste et chargé d’étude au sein du pôle macroéconomie de l’Institut Avant-garde. Docteur en économie de l’Université Paris-Dauphine, il a consacré sa thèse à l’étude de l’impact des politiques publiques dans la zone euro et en France, sous la direction d’Anne-Laure Delatte. Ses travaux portent sur les politiques monétaires non conventionnelles et les politiques budgétaires, notamment sur les dépenses socio-fiscales. Il s’intéresse plus particulièrement aux transformations du cadre politico-économique européen depuis la crise des dettes souveraines.
Contact presse : alexis.guillaume@institutavantgarde.fr
Idriss Najjar est étudiant en master Economies et Sociétés à l’EHESS, Paris Dauphine-PSL et Mines PSL. Actuellement stagiaire à l’Institut en année de césure, il travaille en histoire de la pensée économique sur l’expertise économique des instituts de conjoncture. Il s’intéresse également à la sociologie de l’action publique et aux politiques de transition à échelle locale.